דוח המבקר: ממשלות ישראל כשלו בטיפול במשבר הדיור

מחירי הדירות זינקו, השכירות עלתה, אבל הממשלות השונות משנת 2005 ועד 2013 לא הציגו מדיניות מסודרת לטיפול במשבר - כך קובע דוח מבקר המדינה. על פי הדוח, חסרות בישראל לפחות 115 אלף יחידות דיור כדי לענות על הביקושים

מחירי הדיור מזנקים - והממשלות כושלות בטיפול כבר עשור: שלושה שבועות לפני הבחירות לכנסת ה-20 מפרסם הערב (רביעי) מבקר המדינה דוח חמור על משבר הדיור בישראל, בדגש על התנהלות הממשלות בעשור האחרון. "משבר הדיור מסכן את חוסנם הכלכלי של משקי בית רבים ופוגע ברמת חייהם, ואף יותר מכך, הוא טומן בחובו סכנה לחוסן הכלכלי של המשק כולו. דיור נאות הוא צורך אזרחי בסיסי", קבע המבקר, השופט בדימוס יוסף שפירא - וטען כי ראשי הממשלה אולמרט ונתניהו הגיבו באיחור לזינוק במחירי הדיור.

לקריאת הדוח המלא

"בדוח זה הועלו ליקויים מהותיים שמלמדים על בעיות מבניות בתפקוד הממשלה ובתפקודם של מכלול הגופים המעורבים. הממשלה ומשרדיה התוו מדיניות דיור לאומית באופן לקוי", הוסיף שפירא. בדוח נכתב גם כי הממשלה פעלה במקרים רבים ללא מידע מהימן, נקטה "פעולות מאולתרות" וחלק ניכר מההחלטות לא יושם או שטופל בעיכוב ניכר. "כפועל יוצא מהכשלים בכל אחד משלבי שרשרת הייצור נוצרו פערים גדולים בין היצע לביקוש וחלה עלייה חדה במחירי הדיור".

רוצים לקבל עדכונים נוספים? הצטרפו לפייסבוק רשת

בהקדמה לדוח דחה המבקר את הטענות למניעים פוליטיים מאחורי פרסום הדוח: "דוח זה עוסק בנושא חשוב שנמצא על סדר היום הציבורי תקופה ארוכה ונוגע לרווחתם של אוכלוסיות רחבות, ונכון שיובא לידיעת הציבור במועד. עבודת ביקורת המדינה מתבצעת במקצועיות ועל פי שיקולים עניינים בלבד ואין זה ראוי שלוחות זמנים פוליטיים ישפיעו עליה". דוח המבקר לא עוסק בתכניות מע"מ אפס ובמחיר מטרה, מכיוון שלא הגיעו לידי מימוש בזמן כתיבת הדוח.

עיקר הדוח עוסק בתקופת ממשלת אולמרט וממשלתו הקודמת של נתניהו (2009-2013), אם כי המבקר טען שניצני המשבר החלו עוד בכהונת שרון. רוב הדוח נכתב זמן קצר לאחר הקמת הממשלה הנוכחית ומינויו של יאיר לפיד לשר אוצר, אך במסגרת ההשלמות ציין המבקר כי קבינט הדיור בראשות לפיד לא תפקד כראוי ולא קבע יעדי בינוי ברורים: "עד מועד סיום הביקורת טרם הוקם מטה הדיור הלאומי. אף כי מדובר באחד מהפרויקטים הגדולים והחשובים שבהם תעסוק הממשלה בעשור הקרוב, הוא פועל ללא כל גוף מטה מתאם".

בדוח המיוחד קבע המבקר כי משבר הדיור לא נפתר בשנים האחרונות אלא אף החריף: בין השנים 2008-2013 חלה עלייה חדה של כ-55% במחירי הדירות וכ-30% בגובה שכר הדירה, והמגמה נמשכה גם בשנת 2014. "הפגיעה קשה במיוחד במשקי הבית המתגוררים בשכירות בקרב ששת העשירונים הנמוכים, דהיינו 470,000 משקי בית", ציין שפירא. גם מספר משכורות השכיר הדרושות לרכישת דירה נמצא בעלייה חדה: בינואר 2008 נדרשו 103 חודשי הכנסה של שכיר, ובדצמבר 2013 הנתון עמד על 137 חודשים.

כך זינקו מחירי הדיור

"סכנה ליציבות הכלכלית של משקי הבית"

בין השאר, המבקר מתח ביקורת חריפה על התנהלות אולמרט בשנת 2008: "עם פרוץ משבר הדיור, לא היו בידי הממשלה בראשות אולמרט אמצעים להתמודדות עם הזינוק במחירי הדיור". ב-2009 עלה נתניהו לשלטון, אך רק ביולי 2010 לפי הדוח - יותר משנה לאחר הקמת הממשלה - החליטה הממשלה על מדיניות להורדת מחירי הדיור, אך הטיפול היה לוקה בחסר.

"בשנים 2008-2013 הוכבד נטל הדיור של שוכרי הדירות וגדל שיעורן של הוצאות הדיור יחסית להכנסה, עד כדי סכנה ליציבות הכלכלית של כחצי מיליון משקי בית השוכרים דירות". במקרים רבים, ציין המבקר, נטל ההוצאות על הדיור עולה על 30% מסך ההכנסות.

"במשך שנים ועדות התכנון אישרו עשרות אלפי יחידות דיור פחות מהדרוש למשק". באזור המרכז אישור התכניות התעכב במשך כשבע שנים, ובמקרים רבים התהליך אורך 12 שנים מהגשת התכנית לדירה הבנויה. בעקבות העיכובים, בכל הארץ נוצר פער של 115,000 דירות לעומת הביקוש.

המבקר טען כי "רוב התוכניות להאצת הבנייה לא קודמו", ומשרדי הממשלה פעלו ללא גיבוש יעדי מדינות ותכנית עבודה רב-שנתית. בנוסף, הדגיש המבקר, מזכירות הממשלה לא קיימה מעקב שיטתי אחר יישום החלטות הממשלה שרבות מהן לא יושמו או שיישומן התעכב.

ספגו ביקורת על תפקודם. אולמרט ונתניהו (רויטרס, חדשות 2)

אולמרט הפסיק לבנות במרכז, נתניהו ביטל את ההחלטה רק כשנה וחצי לאחר שנבחר

הדוח מצביע על כשל ארוך טווח בבניית דירות בכמות שתואמת את הביקוש: לדברי המבקר, בעשור שבין 1999 ל-2009 מספר הדירות שנבנו היה קטן מהנדרש וכתוצאה מכך נוצר מחסור מצטבר של עשרות אלפי דירות, שהסתכם ב-115,000 יחידות דיור בשנת 2013. לדברי המבקר, קצב הבנייה המואט נמשך במהלך כל התקופה מ-2005 (סוף כהונת שרון) דרך ממשלת אולמרט ועד לסוף כהונתה של הממשלה הקודמת בראשות נתניהו.

ממשלת שרון, למשל, קידמה רפורמה במנהל מקרקעי ישראל - שביצועה התעכב במשך ארבע שנים. כמו כן, החלטה לקיצור תהליכי בנייה לא יושמה בפועל, ולא הייתה "ראייה אסטרטגית כוללת ומשולבת" במהלך התקופה לדברי המבקר. גם אולמרט, ממשיכו של שרון, ספג ביקורת בדוח: "למרות העלייה החדה במחירי הדיור ממשלת אולמרט לא קיימה דיון אסטרטגי בנושא, ולא גיבשה תכנית כוללת למיתון העלייה במחירי הדיור".

כמו כן, הופסק ייזום של תכניות מגורים ותעסוקה במרכז - ולא תועדה עבודת המטה שהובילה להחלטה. "אף שכבר ב-2008 הסתמנה מגמה ברורה של עלייה חדה במחירי הדיור, ממשלת אולמרט לא זיהתה מגמה זו כסיכון הדורש התייחסות מיוחדת. היא לא קיימה דיון אסטרטגי בנושא זה ולא קבעה כי יש לנקוט אמצעים כדי למתן או לעצור את עליית המחירים".

כתוצאה מכך, הוסיף המבקר, בשנים 2010-2008 גדלו הפערים בין ההיצע לביקוש בשוק הדיור ומחירי הדיור עלו בתקופה זו בכ-36% במונחים ריאליים. "תהליך זה הוא הלכה למעשה משבר הדיור הנוכחי", קבע המבקר.  רק בקיץ 2010 ביטלה ממשלת נתניהו, שכיהנה במשך כשנה וחצי, את ההחלט: "ממשלת נתניהו זיהתה באיחור, יותר משנה לאחר הקמתה, את הצורך לעצור את העלייה החריפה במחירי הדיור", ולא ביצעה רפורמה מובטחת במנהל מקרקעי ישראל.

ביקורת חריפה על הממשלה

"חשש שהיקף הדירות לא יגדל בקרוב"

המבקר קבע כי כל הממשלות בתקופה המבוקרת לא הצליחו להסדיר כראוי את שוק הביקושים. בשנים 2010-2011, במהלך כהונת נתניהו, אושרו כ-57 אלף יחידות דיור, שהן רק כ-50% מהיעד, וברוב המחוזות לא הושגו היעדים. "קיים חשש שבשנים הקרובות לא יגדל ההיצע בשוק הדיור", סיכם בצער שפירא.

ביקורת נוספת נמתחה על נתניהו בדוח סביב היישום של המלצות ועדת טרכטנברג: "ליקויים מהותיים באו לידי ביטוי במלוא חריפותם בעבודת המטה שקדמה לקבלת שורה של החלטות בממשלה בדבר ישום ההמלצות - בהמשך התבררו היעדים כ'לא ריאליים'". כמו כן, כתב שפירא, לא הוגדרו באופן מלא תכניות פעולה אסטרטגיות, הכוללות יעדים ולוחות זמנים מוגדרים.

אחת הנקודות המרכזיות בדוח היא היעדר המידע ההכרחי להחלטות בשוק הדיור - לצד פיקוח לקוי על ביצוע התכניות: בין השאר, טען המבקר, למשרד הבינוי והשיכון אין מידע מדויק על היקף האוכלוסיה המתגוררת בדירות שבבעלותה. גם באיכות הנתונים של רשות המסים נמצאו ליקויים, שמביאים להטייה במדידת השינויים במחירי הדירות.

אינדיקציה מרכזית לחוסר התיאום בין גופי הממשלה היא הנתונים הסותרים של גופי הממשלה השונים: לפי הלמ"ס מחירי הדירות עלו ב-2012 ב-8.5%, אך במשרד הבינוי טענו כי המחירים עלו בתקופה זו ב-2% בלבד. המבקר טען כי ריבוי הנתונים הסותרים מביאים לידי אי בהירות, המקשה על הממשלה לקבל החלטות בנושא. כמו כן, הוסיף שפירא, רוב ההחלטות הממשלתיות בעשור האחרון "לא התבססו על מדיניות ממשלתית אחודה ומתואמת - מדובר בהצהרת כוונות ומטרות, אך לא במדיניות בעלת יעדים ברורים".

חלקו של שכר הדירה עלה ל-38% מהשכר (חדשות 2)

"נזקים עקיפים של עשרות מיליוני שקלים"

המבקר שפירא הגדיר את הממצאים בדוח כ"פגמים מהותיים בפעולות הממשלתיות לייזום התכנון ולפיתוחה של הקרקע למגורים. הדבר בא לידי ביטוי בהיעדר ראייה אסטרטגית כוללת ומשולבת של ממשלת ישראל בנוגע לכיוונים וליעדי הפיתוח והדיור הרצויים למדינה".

גם יוזמות אחרות, כגון מחיר הדירה למשתכן ומסלול ההשכרה לטווח ארוך, לא הפחיתו את מצוקת הדיור: בין השנים 2008 ל-2013 חלה עלייה של כ-50% בשכר הדירה, בעוד השכר הממוצע לשכיר ירד ב-1.1%. בעקבות זאת חלקו של שכר הדירה מהשכר עלה מ-29% ל-38%. 

"הזמן הממושך הנדרש לאישור תכניות, כחמש וחצי שנים, מקשה על הגמשת ההיצע לפי הצורך ופוגע ביכולתה של הממשלה להתמודד עם משבר הדיור. התמשכותם של הליכי התכנון מעכבת את פיתוחו של המשק כולו ועלולה לגרום לנזקים כלכליים עקיפים של עשרות מיליון שקלים".

המבקר יוסף שפירא (פלאש 90)

רק 114 יחידות דיור להשכרה לטווח ארוך

גם בנושא הדיור בר ההשגה, שעמד במוקד המחאה החברתית בשנת 2011, לקו מספר גופים, בהם משרד הבינוי, משרד הפנים ורשות מקרקעי ישראל. לדברי המבקר הגופים "לא קבעו מהו היקף אוכלוסיית היעד לדיור בר השגה". רק עשרה מכרזים להשכרה לטווח ארוך פורסמו נכון לכתיבת הדוח , אך רק ארבעה מתוכם הסתיימו בהצלחה - 114 יחידות דיור סך הכל. המבקר ציין כי מדובר בתוצאות נמוכות, שאינן יכולות לפתור את מצוקת הדיור.

בדוח נקבע כי טרם גובשה הצעת חוק ממשלתית שתסדיר את נושא הדיור בר ההשגה, ובעקבות זאת התעכבו ואף נדחו מספר פרוייקטים. גם מתוך כלל המכרזים שפורסמו, היקף העסקאות עמד על כ-49% בלבד. "ירידה לבדה במחירי הקרקע, ללא כל טיפול בהיצע הכולל של יח"ד זמינות לשיווק, לא הביאה לידי הוזלה במחירי הדיור", קבע המבקר.

גם החלטות בנק ישראל, לפי המבקר, השפיעו על עליית המחירים: הורדת הריבית - כפי שאירע גם השבוע - הביאה לעלייה בסכומי המשכנתאות. עם זאת, הסביר המבקר, הממשלה היא זו שצריכה להתחשב בגובה הריבית בתכנון הבנייה, מכיוון ש" לא ניתן לצפות כי בנק ישראל ישמש הגורם המרכזי הפועל בתחום הדיור".

השר אריאל, ארכיון (יח"צ)

מלשכתו של ראש הממשלה לשעבר אולמרט נמסר בתגובה: "על פי נתונים רשמיים של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בארבע השנים שבהן כיהן אולמרט כשר אוצר ואחר כך כראש ממשלה הייתה ירידה ריאלית כוללת של כ-2% במחירי הדירות. העלייה הדרמטית וההרסנית במחירי הדיור הייתה בתקופת ממשלות ביבי. אך אצל ביבי, כמו ביבי, המנדט הבריטי אשם, בן גוריון אשם, כולם אשמים חוץ ממי שמכהן כראש ממשלה כבר 6 שנים!!! במקום לברוח מאחריות, ולהמציא תירוצים מבישים, הגיע הזמן, אחרי 6 שנים בתפקיד, שביבי יסתכל לציבור בישראל בעיניים ויודה שניכשל".

ממשרד הבינוי נמסר בתגובה כי הדוח "היה נכון לתחילת 2013. הנקודות והנושאים שמעלה המבקר טופלו ותוקנו מאז כמעט כולן, ולכן הדוח אינו רלבנטי להיום. שר הבינוי אורי אריאל פנה למבקר המדינה לעשות דוח השלמה ומעקב אחר התיקונים לשנים 2013-14. כפתרון לבעיות שזוהו עם תחילת הקדנציה הנוכחית ומופיעות בדוח התבצעו בשנתיים האחרונות פעולות משמעותיות - נקבעו יעדי שיווק ריאליים וגבוהים בתיאום כל הגורמים הרלבנטיים - יעדים שהמשרד ורמ"י עברו אותן ואף הגיעו לשיא של שיווק קרקעות (50,500 יח"ד) מאז הקמת המדינה בשנת 2014".

"בוצעו שני מהלכים שזכו להסכמה ולשבחים מקיר לקיר: פרסום מכרזי מחיר מטרה ראשונים המבטיחים הנחה של של 20% לפחות על מחיר הדירה, חתימת חמישה הסכמי גג לעשרות אלפי יחידות דיור ועוד הסכמים בדרך - המבטיחה תמרוץ רשויות להאצת הבנייה ולהוצאת היתרי בנייה מהירים תוך 90 יום. לראשונה, הוקם גוף מתכלל למדיניות הדיור המיידית וארוכת הטווח ("קבינט הדיור"), הרשאות ותקציבי התכנון גדלו במאות אחוזים, הוארך תוקף חוק הוד"לים וכן הוקמה הותמ"ל על מנת לקצר את משך התכנון הסטטוטורי, נחתם הסכם בגובה 4 מיליארד שקל להסרת חסמים תחבורתיים ("נתיב לדירה"), קודם פינוי מחנות צה"ל במרכז הארץ, הקמת רשות להתחדשות עירונית נמצאת בשלבים האחרונים לקראת יישום ומהלכים רבים נוספים".

מרשות מקרקעי ישראל נמסר בתגובה לדוח: "עיקר דוח מבקר המדינה עוסק בתקופה שעד דצמבר 2013. מבקר המדינה עצמו קובע בדוח שמאז 2012 עומדת הרשות ביעדי השיווק והתכנון שהוצבו לה. לליקויים שפורסמו בדוח והם בתחום אחריות רשות מקרקעי ישראל גובשו פתרונות וניתן מענה. רשות מקרקעי ישראל נוקטת בפעולות ואמצעים להתמודדות עם הגדלת ההיצע ופרסום שיווקים. תוצאות צעדים אלה בולטות וברורות ובין היתר כוללות שיווק 50 אלף יחידות דיור בשנת 2014, מספר שיא של שיווקים שנתיים, מאז הקמת מנהל מקרקעי ישראל".

"הרשות יזמה קידום הסכמי גג עם רשויות מקומיות המניבים עשרות אלפי דירות באזורי הביקוש, קידום פינוי מחנות צה"ל ממרכזי הערים לטובת בניית שכונות חדשות בהיקפים של עשרות אלפי יחידות דיור, פינוי שדה דב ועוד. מעבר לתוספת יחידות הדיור האחרונות השפעת צעדים אלה על השוק תהיה מכרעת בשנים הקרובות".